2025年8月26日，一則關(guān)乎全國(guó)綠色低碳發(fā)展與碳市場(chǎng)建設(shè)的重要消息引發(fā)廣泛關(guān)注——中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳正式發(fā)布關(guān)于推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型加強(qiáng)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的意見（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。這份出臺(tái)于2025年5月24日的文件，明確了我國(guó)碳市場(chǎng)未來(lái)數(shù)年的發(fā)展目標(biāo)與實(shí)施路徑，為積極應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色轉(zhuǎn)型筑牢制度根基。
作為利用市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)對(duì)氣候變化的核心政策工具，我國(guó)此前已搭建起兩大碳市場(chǎng)框架：一是針對(duì)重點(diǎn)排放單位的全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，以強(qiáng)制減排壓實(shí)主體責(zé)任；二是面向社會(huì)自主減排的全國(guó)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)，用激勵(lì)機(jī)制激發(fā)綠色動(dòng)力。此次《意見》的發(fā)布，正是為了進(jìn)一步升級(jí)這一體系，打造更有效、更有活力、更具國(guó)際影響力的全國(guó)碳市場(chǎng)。
一、明確階段目標(biāo)：2027年覆蓋關(guān)鍵領(lǐng)域，2030年建成成熟體系
《意見》圍繞碳市場(chǎng)建設(shè)設(shè)定了清晰的“兩步走”目標(biāo)。
（一）到2027年，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)將實(shí)現(xiàn)工業(yè)領(lǐng)域主要排放行業(yè)的基本覆蓋，而全國(guó)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)則會(huì)完成重點(diǎn)領(lǐng)域的全面覆蓋，意味著工業(yè)減排的“主力軍”與社會(huì)減排的“生力軍”將被全面納入市場(chǎng)機(jī)制。
（二）到2030年，我國(guó)將建成兩大成熟市場(chǎng)：全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)將以配額總量控制為基礎(chǔ)，形成免費(fèi)與有償分配相結(jié)合的模式；全國(guó)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)則會(huì)實(shí)現(xiàn)誠(chéng)信透明、方法統(tǒng)一、參與廣泛且與國(guó)際接軌。屆時(shí)，一套減排效果顯著、規(guī)則體系健全、價(jià)格水平合理的碳定價(jià)機(jī)制將正式成型，為碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供關(guān)鍵支撐。
二、雙市場(chǎng)協(xié)同發(fā)力，筑牢綠色低碳發(fā)展基石
（一）加快建設(shè)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)
《意見》針對(duì)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)提出三大核心舉措，推動(dòng)市場(chǎng)覆蓋范圍、管理制度與試點(diǎn)監(jiān)管協(xié)同完善。
擴(kuò)大覆蓋范圍：根據(jù)行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、降碳減污貢獻(xiàn)、數(shù)據(jù)質(zhì)量基礎(chǔ)及碳排放特征，有序擴(kuò)大市場(chǎng)覆蓋的行業(yè)范圍與溫室氣體種類，讓更多高排放領(lǐng)域納入規(guī)范化監(jiān)管體系。
完善配額管理：明確市場(chǎng)中長(zhǎng)期碳排放配額控制目標(biāo)，結(jié)合國(guó)家溫室氣體排放控制要求與“雙控”目標(biāo)，科學(xué)設(shè)定配額總量，逐步從強(qiáng)度控制轉(zhuǎn)向總量控制，2027年優(yōu)先對(duì)碳排放總量穩(wěn)定的行業(yè)實(shí)施總量控制；同時(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)“免費(fèi)+有償”結(jié)合的配額分配方式，有序提高有償分配比例，建立配額儲(chǔ)備與市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，平衡供需關(guān)系、增強(qiáng)市場(chǎng)穩(wěn)定性與流動(dòng)性，并合理確定核證自愿減排量抵銷配額清繳的比例。
規(guī)范試點(diǎn)運(yùn)行：統(tǒng)籌全國(guó)市場(chǎng)與地方試點(diǎn)市場(chǎng)發(fā)展，要求現(xiàn)有試點(diǎn)按規(guī)范運(yùn)行以助力區(qū)域綠色轉(zhuǎn)型，鼓勵(lì)試點(diǎn)在擴(kuò)大覆蓋范圍、完善市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制、創(chuàng)新監(jiān)管手段、發(fā)展碳金融等方面先行先試；同時(shí)建立試點(diǎn)定期評(píng)估與退出機(jī)制，不再新建地方或區(qū)域碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，推動(dòng)全國(guó)市場(chǎng)一體化發(fā)展。
（二）積極發(fā)展全國(guó)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)
聚焦“加快建設(shè)”與“擴(kuò)大應(yīng)用”兩大方向，《意見》為自愿減排市場(chǎng)明確發(fā)展路徑，激發(fā)社會(huì)自主減排活力。
強(qiáng)化市場(chǎng)建設(shè)：建立科學(xué)完備的方法學(xué)體系，針對(duì)可持續(xù)發(fā)展效益顯著、社會(huì)期待高、兼具社會(huì)與生態(tài)效益的重點(diǎn)領(lǐng)域加快方法學(xué)開發(fā)；強(qiáng)化自愿減排項(xiàng)目全鏈條管理，覆蓋項(xiàng)目開發(fā)、審定、實(shí)施及減排量核查等環(huán)節(jié)，要求項(xiàng)目業(yè)主、審定與核查機(jī)構(gòu)恪守誠(chéng)信原則，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督；加強(qiáng)全國(guó)碳減排資源統(tǒng)籌，規(guī)范各類自愿減排交易活動(dòng)。
推動(dòng)減排量應(yīng)用：倡導(dǎo)黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體在綠色供應(yīng)鏈管理、大型活動(dòng)舉辦、社會(huì)責(zé)任履行、綠色低碳生活等場(chǎng)景，積極使用核證自愿減排量抵銷碳排放，明確各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和國(guó)有企業(yè)需發(fā)揮表率作用；完善核證自愿減排量抵銷規(guī)則，提高國(guó)際認(rèn)可度，助力行業(yè)企業(yè)國(guó)際履約與產(chǎn)品碳中和。
三、多維度激活市場(chǎng)活力，強(qiáng)化能力建設(shè)與監(jiān)管保障
（一）著力提升碳市場(chǎng)活力
從交易產(chǎn)品、參與主體、市場(chǎng)監(jiān)管三方面入手，破除市場(chǎng)壁壘、激發(fā)內(nèi)在動(dòng)力。
豐富交易產(chǎn)品：穩(wěn)慎推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)探索開發(fā)與碳排放權(quán)、核證自愿減排量相關(guān)的綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)；建立完善碳質(zhì)押、碳回購(gòu)等政策制度，規(guī)范碳相關(guān)金融活動(dòng)，拓展企業(yè)碳資產(chǎn)管理渠道；以全國(guó)碳市場(chǎng)為核心構(gòu)建碳定價(jià)機(jī)制，利用價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能為綠色金融提供有效信號(hào)。
擴(kuò)展交易主體：支持銀行等金融機(jī)構(gòu)規(guī)范開展碳質(zhì)押融資業(yè)務(wù)；穩(wěn)妥推進(jìn)符合要求的金融機(jī)構(gòu)在依法合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控前提下參與全國(guó)碳市場(chǎng)交易，適時(shí)引入非履約主體；全國(guó)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)逐步引入符合條件的自然人參與交易，擴(kuò)大市場(chǎng)參與面。
加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管：規(guī)范重大政策信息發(fā)布，完善交易風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防預(yù)警及處置程序，開展全國(guó)碳市場(chǎng)價(jià)格跟蹤評(píng)估，推動(dòng)形成合理交易價(jià)格；加強(qiáng)交易行為監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊擾亂市場(chǎng)秩序、操縱市場(chǎng)等行為；建立重點(diǎn)排放單位履約風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警和管理制度，防范履約風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)碳金融活動(dòng)監(jiān)管，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)按市場(chǎng)化、法治化原則提供服務(wù)，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。
（二）全面加強(qiáng)碳市場(chǎng)能力建設(shè)
從管理體系、數(shù)據(jù)管理、技術(shù)服務(wù)等維度夯實(shí)基礎(chǔ)，保障碳市場(chǎng)高效運(yùn)行。
完善管理與支撐體系：建立健全與全國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)展階段適配、權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行高效的管理體系，加強(qiáng)管理能力建設(shè)；推動(dòng)建設(shè)全鏈條、數(shù)字化、智能化的全國(guó)碳市場(chǎng)管理系統(tǒng)、注冊(cè)登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)，強(qiáng)化服務(wù)功能與數(shù)據(jù)安全保障。
強(qiáng)化碳排放核算與報(bào)告管理：健全企業(yè)溫室氣體排放報(bào)告制度；結(jié)合全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)，加快修訂重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)溫室氣體核算與報(bào)告指南，條件成熟后轉(zhuǎn)化為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)；實(shí)施碳排放核算分類管理，完善基于排放因子法的核算體系，探索開展基于自動(dòng)監(jiān)測(cè)的碳排放核算；加強(qiáng)碳排放關(guān)鍵計(jì)量器具配備、使用和管理，依法檢定或校準(zhǔn)，制定計(jì)量技術(shù)規(guī)范，開展碳排放計(jì)量審查；實(shí)施重點(diǎn)排放單位關(guān)鍵參數(shù)月度存證。
嚴(yán)格規(guī)范碳排放核查：完善重點(diǎn)行業(yè)核查技術(shù)規(guī)范，明確核查要點(diǎn)、要求與流程；推動(dòng)審定核查機(jī)構(gòu)遵循客觀獨(dú)立、誠(chéng)實(shí)守信、公平公正、專業(yè)嚴(yán)謹(jǐn)原則，全面核實(shí)碳排放情況，確保審定、核查結(jié)果準(zhǔn)確可信；對(duì)碳排放報(bào)告持續(xù)高質(zhì)量的重點(diǎn)排放單位，可結(jié)合實(shí)際簡(jiǎn)化核查流程。
加強(qiáng)數(shù)據(jù)質(zhì)量與技術(shù)服務(wù)監(jiān)管：壓實(shí)重點(diǎn)排放單位碳排放核算與報(bào)告的主體責(zé)任，推動(dòng)企業(yè)建立健全數(shù)據(jù)質(zhì)量?jī)?nèi)部管理制度；地方生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管部門會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)數(shù)據(jù)日常監(jiān)督管理，綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)提升監(jiān)管水平，加大違法違規(guī)行為查處力度，嚴(yán)厲打擊弄虛作假行為；對(duì)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)核查機(jī)構(gòu)實(shí)施認(rèn)證機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理，明確準(zhǔn)入條件、行為規(guī)范和退出機(jī)制；加強(qiáng)碳排放相關(guān)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)管理，建立違規(guī)機(jī)構(gòu)清出機(jī)制；積極培育咨詢服務(wù)、檢驗(yàn)檢測(cè)、審定核查等技術(shù)服務(wù)業(yè)，定期評(píng)估促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展，打造國(guó)際性專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)；推動(dòng)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)行業(yè)自律。
完善信息披露制度：要求重點(diǎn)排放單位、注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等按規(guī)定及時(shí)公開排放、履約、交易、質(zhì)押等相關(guān)信息，接受社會(huì)監(jiān)督；建立碳市場(chǎng)相關(guān)數(shù)據(jù)部門共享機(jī)制；依法加強(qiáng)重點(diǎn)排放單位、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)信用監(jiān)督管理。
四、加強(qiáng)組織實(shí)施保障，凝聚綠色發(fā)展合力
（一）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)
在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各地區(qū)各有關(guān)部門結(jié)合實(shí)際抓好《意見》貫徹落實(shí)；地方各級(jí)黨委和政府加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化碳市場(chǎng)建設(shè)運(yùn)行的政策支持，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)排放單位的監(jiān)督管理，做好本地區(qū)配額發(fā)放、配額清繳、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理等工作；生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)碳市場(chǎng)建設(shè)、組織實(shí)施與跟蹤評(píng)估，推進(jìn)任務(wù)落地；有關(guān)部門按職責(zé)分工加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合與監(jiān)管指導(dǎo)，形成工作合力；重大事項(xiàng)及時(shí)按程序向黨中央、國(guó)務(wù)院請(qǐng)示報(bào)告。
（二）完善政策法規(guī)支撐
研究完善相關(guān)法律法規(guī)，為碳市場(chǎng)建設(shè)提供法律保障；開展溫室氣體自愿減排交易管理相關(guān)立法研究；健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接長(zhǎng)效機(jī)制，依法開展相關(guān)領(lǐng)域檢察公益訴訟，加大對(duì)碳市場(chǎng)違法犯罪行為的聯(lián)合打擊力度；完善裁判規(guī)則體系，依法支持行政機(jī)關(guān)履行碳市場(chǎng)行政監(jiān)管職責(zé)；加強(qiáng)全國(guó)碳市場(chǎng)與綠電、綠證等市場(chǎng)化機(jī)制的政策協(xié)同、制度銜接；制定全國(guó)碳市場(chǎng)注冊(cè)登記和交易收費(fèi)規(guī)則；完善資金清算機(jī)制，提高清算效率；降低碳市場(chǎng)制度性交易成本。
（三）深化國(guó)際交流與合作
積極參與應(yīng)對(duì)氣候變化《巴黎協(xié)定》相關(guān)碳市場(chǎng)機(jī)制規(guī)則制定，推動(dòng)全球綠色低碳公正轉(zhuǎn)型；加強(qiáng)國(guó)際磋商和對(duì)話交流；深化碳市場(chǎng)領(lǐng)域交流合作，推動(dòng)技術(shù)、方法、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)國(guó)際互認(rèn)；多渠道宣傳我國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)做法和經(jīng)驗(yàn)，提升國(guó)際影響力。
此次《意見》的發(fā)布，標(biāo)志著我國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)入系統(tǒng)化、規(guī)范化發(fā)展的新階段。隨著各項(xiàng)舉措逐步落地，全國(guó)碳市場(chǎng)將成為推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型、培育新質(zhì)生產(chǎn)力、激發(fā)全社會(huì)綠色低碳發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力的重要引擎，為建設(shè)美麗中國(guó)、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)注入強(qiáng)勁且可持續(xù)的動(dòng)力。
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